Text: Giedre Jirvell, jur. kand. och expert inom mark- och miljörätt

Den 1 juni presenterade Strandskyddsutredningen sin inriktning: det ska bli enklare att bygga nära vatten. Men förslaget angriper fel problem, menar mark- och miljörättsexperten Giedre Jirvell. I stället för att rätta den sneddrivna tillämpningen vid myndigheterna återinför reformen exakt det godtycke som 2009 års lagstiftning skapades för att utrota – nu fördelat på 290 kommuner i stället för 21 län.

För skärgården, där så gott som varje fastighet omfattas av strandskydd, borde besked om lättnader vara välkomna. Men enligt Giedre Jirvell, som företrätt hundratals fastighetsägare ända upp i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, ligger felet inte i lagtexten.

– Den brygga som nekas idag nekas sällan för att lagen förbjuder den, utan för att myndigheterna tolkar reglerna strängare än vad som krävs. Utrymmet finns redan i lagen – det tillämpas bara inte, säger Giedre Jirvell.

Sneddriven rättstillämpning som regeringen borde stoppat för länge sedan

Jirvell är skarp i sin kritik mot hur rättstillämpningen har utvecklats. Enligt henne har miljöaktivism på myndigheterna fått driva praxis åt ett håll som går längre än vad lagstiftaren avsett.

– Att myndigheterna har sneddrivit rättstillämpningen är något regeringen hade kunnat sätta ner foten mot för länge sedan. I stället river man nu upp hela systemet, säger Giedre Jirvell.

Hon pekar samtidigt på en reform i rätt riktning: det skärpta tjänstemannaansvaret som börjar gälla den 3 juni i år.

– Tjänstemannaansvaret är ett steg på vägen. Det som faktiskt behövs är att lagen förtydligas och justeras just där praxis har gått åt fel håll – inte att man kastar ut hela strandskyddet och börjar om, säger hon.

Historien upprepar sig – fast värre

Jirvell påminner om varför 2009 års reform över huvud taget kom till. Då rådde stor oreda: reglerna tillämpades olika i olika kommuner och län, och samma åtgärd kunde bedömas helt olika beroende på var i landet man råkade bo. Hela poängen med reformen var att få bort just detta godtycke.

– Nu vill den sittande regeringen återinföra exakt samma godtycke, fast mycket värre. Man flyttar besluten till kommunal nivå, där politikerna byts ut vart fjärde år och där översiktsplanen – som ska bära hela systemet – helt saknar bindande verkan, säger Giedre Jirvell.

Hon reagerar särskilt på utredningens vägval. 27 experter har suttit i utredningen och landat i att strandskyddsförbudet ska bytas mot ett ”strandlov” – det vill säga flyttas över till plan- och bygglagen.

– Det här är att sälja grisen i säcken. Strandskydd och bygglov är helt olika saker. Strandskyddet är ett områdesskydd och hör hemma i miljöbalken, precis som naturreservat och biotopskydd. Presenterar man en strandlovslag enligt PBL så skrotar man i praktiken 1975 års strandskydd helt, säger hon.

Konsekvensen, menar Jirvell, blir att varje kommun ska få bestämma själv.

– Jag som bor i ”rätt” kommun får dispens, och du som bor i ”fel” kommun får avslag på en identisk åtgärd. Det är olikbehandling, det är godtyckligt, och det öppnar dörren för ren vänskapskorruption. Att dessutom ta bort kriterierna för dispens kommer bara att spä på godtycket ytterligare i landets 290 kommuner, säger Giedre Jirvell.

Tre vettiga punktinsatser i ett onödigt systemskifte

Jirvell ser samtidigt flera enskilda förslag som genuina förbättringar. Den förlängda fristen för ersättningsbyggnader rättar en orimlighet – efter en brand eller ett dödsbo har ettårsfristen tvingat fram försäkringsutredning och myndighetskontakter i panik. Att kompletteringsåtgärder nära huvudbyggnaden slipper tillstånd kallar hon rimligt.

Men preskriptionsregeln väcker frågor. Att låna PBL:s tioårsgräns haltar, eftersom strandskyddet systematiskt hör hemma bland områdesskydden – inte i plan- och bygglagen.

– Inför man preskription för strandskydd men inte för biotopskydd, naturreservat och Natura 2000 särbehandlar man jämförbara skyddsformer. För Natura 2000 är det dessutom oklart om preskription alls går ihop med EU-rätten, säger Jirvell.

Kärnan i problemet: en ”fri” avvägning som inte är fri

Utredningens huvudförslag är att slopa de särskilda skälen för dispens och ersätta dem med en fri intresseavvägning där exploatering ska ges ”väsentligt större tyngd”. Samtidigt flyttas huvudansvaret till kommunen via översiktsplanen, medan länsstyrelsens granskning dras tillbaka.

– En verklig intresseavvägning kräver att båda sidor vägs förutsättningslöst utifrån platsen. Att i lag bestämma på förhand att den ena väger tyngre är en inbyggd motsägelse, säger Giedre Jirvell.

Hon påpekar att en avvägningsregel redan finns – proportionalitetsregeln i 7 kap. 25 § miljöbalken – men att länsstyrelserna inte tillämpar den fullt ut. Inte heller de särskilda skälen är huvudproblemet, eftersom Mark- och miljööverdomstolen redan slagit fast att även andra skäl än de uppräknade kan prövas.

– Det här hade regeringen kunnat förtydliga i lagtexten och därmed lösa många av de absurda situationer som uppstår. Ersätter man i stället hela systemet med en fri avvägning förlorar vi likabehandlingen. Två likadana bryggor i samma vik kan få olika besked utan tydlig grund, säger hon.

Risken: en rättsosäker övergång på minst ett decennium

Med kommunen som huvudman menar Jirvell att man river upp själva poängen med 2009–2010 års reform.

– En brygga i samma vik kan beviljas i en kommun och nekas i grannkommunen. Och praxis från MÖD blir obsolet när de särskilda skälen försvinner – det tar år att mejsla fram vad ”väsentligt större tyngd” faktiskt betyder, säger hon.

En lagstadgad prioritering av exploateringsintresset är dessutom sårbar EU-rättsligt: beviljar svaga kommuner lov i känsliga miljöer kan besluten angripas av miljöorganisationer enligt Århuskonventionen.

Framför allt lämnar utredningen grundproblemet orört, framhåller Jirvell: strandskyddet ger – till skillnad från biotopskydd och naturreservat – ingen rätt till ersättning när markanvändningen inskränks.

– Inskränker staten din äganderätt med ett nej, bör staten också betala. Annars bär den enskilde notan för ett allmänintresse. Den reform som hade betytt mest för fastighetsägaren saknas helt, säger Giedre Jirvell.

Laga det som brister – byt inte ut det som fungerar

I stället för ett systemskifte förespråkar Jirvell riktade åtgärder: tvinga fram tillämpning av proportionalitetsregeln, slå fast att en brygga eller sjöbod för sin funktion behöver ligga vid vattnet och ska tillåtas vid liten påverkan, inför lättnader för ersättningsbyggnader, behåll de särskilda skälen men komplettera med ”andra omständigheter” som eget skäl – och ge den enskilde rätt till ersättning vid avslag.

– Några fåtal goda punktinsatser har paketerats i ett systemskifte som ingen behöver, som tar ett decennium att sjösätta och som flyttar godtycket från stat till kommun. Laga i stället det som faktiskt brister, säger Giedre Jirvell.

för att rätta den sneddrivna tillämpningen vid myndigheterna återinför reformen exakt det godtycke som 2009 års lagstiftning skapades för att utrota – nu fördelat på 290 kommuner i stället för 21 län.

För skärgården, där så gott som varje fastighet omfattas av strandskydd, borde besked om lättnader vara välkomna. Men enligt Giedre Jirvell, som företrätt hundratals fastighetsägare ända upp i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, ligger felet inte i lagtexten.

– Den brygga som nekas idag nekas sällan för att lagen förbjuder den, utan för att myndigheterna tolkar reglerna strängare än vad som krävs. Utrymmet finns redan i lagen – det tillämpas bara inte, säger Giedre Jirvell.

Sneddriven rättstillämpning som regeringen borde stoppat för länge sedan

Jirvell är skarp i sin kritik mot hur rättstillämpningen har utvecklats. Enligt henne har miljöaktivism på myndigheterna fått driva praxis åt ett håll som går längre än vad lagstiftaren avsett.

– Att myndigheterna har sneddrivit rättstillämpningen är något regeringen hade kunnat sätta ner foten mot för länge sedan. I stället river man nu upp hela systemet, säger Giedre Jirvell.

Hon pekar samtidigt på en reform i rätt riktning: det skärpta tjänstemannaansvaret som börjar gälla den 3 juni i år.

– Tjänstemannaansvaret är ett steg på vägen. Det som faktiskt behövs är att lagen förtydligas och justeras just där praxis har gått åt fel håll – inte att man kastar ut hela strandskyddet och börjar om, säger hon.

Historien upprepar sig – fast värre

Jirvell påminner om varför 2009 års reform över huvud taget kom till. Då rådde stor oreda: reglerna tillämpades olika i olika kommuner och län, och samma åtgärd kunde bedömas helt olika beroende på var i landet man råkade bo. Hela poängen med reformen var att få bort just detta godtycke.

– Nu vill den sittande regeringen återinföra exakt samma godtycke, fast mycket värre. Man flyttar besluten till kommunal nivå, där politikerna byts ut vart fjärde år och där översiktsplanen – som ska bära hela systemet – helt saknar bindande verkan, säger Giedre Jirvell.

Hon reagerar särskilt på utredningens vägval. 27 experter har suttit i utredningen och landat i att strandskyddsförbudet ska bytas mot ett ”strandlov” – det vill säga flyttas över till plan- och bygglagen.

– Det här är att sälja grisen i säcken. Strandskydd och bygglov är helt olika saker. Strandskyddet är ett områdesskydd och hör hemma i miljöbalken, precis som naturreservat och biotopskydd. Presenterar man en strandlovslag enligt PBL så skrotar man i praktiken 1975 års strandskydd helt, säger hon.

Konsekvensen, menar Jirvell, blir att varje kommun ska få bestämma själv.

– Jag som bor i ”rätt” kommun får dispens, och du som bor i ”fel” kommun får avslag på en identisk åtgärd. Det är olikbehandling, det är godtyckligt, och det öppnar dörren för ren vänskapskorruption. Att dessutom ta bort kriterierna för dispens kommer bara att spä på godtycket ytterligare i landets 290 kommuner, säger Giedre Jirvell.

Tre vettiga punktinsatser i ett onödigt systemskifte

Jirvell ser samtidigt flera enskilda förslag som genuina förbättringar. Den förlängda fristen för ersättningsbyggnader rättar en orimlighet – efter en brand eller ett dödsbo har ettårsfristen tvingat fram försäkringsutredning och myndighetskontakter i panik. Att kompletteringsåtgärder nära huvudbyggnaden slipper tillstånd kallar hon rimligt.

Men preskriptionsregeln väcker frågor. Att låna PBL:s tioårsgräns haltar, eftersom strandskyddet systematiskt hör hemma bland områdesskydden – inte i plan- och bygglagen.

– Inför man preskription för strandskydd men inte för biotopskydd, naturreservat och Natura 2000 särbehandlar man jämförbara skyddsformer. För Natura 2000 är det dessutom oklart om preskription alls går ihop med EU-rätten, säger Jirvell.

Kärnan i problemet: en ”fri” avvägning som inte är fri

Utredningens huvudförslag är att slopa de särskilda skälen för dispens och ersätta dem med en fri intresseavvägning där exploatering ska ges ”väsentligt större tyngd”. Samtidigt flyttas huvudansvaret till kommunen via översiktsplanen, medan länsstyrelsens granskning dras tillbaka.

– En verklig intresseavvägning kräver att båda sidor vägs förutsättningslöst utifrån platsen. Att i lag bestämma på förhand att den ena väger tyngre är en inbyggd motsägelse, säger Giedre Jirvell.

Hon påpekar att en avvägningsregel redan finns – proportionalitetsregeln i 7 kap. 25 § miljöbalken – men att länsstyrelserna inte tillämpar den fullt ut. Inte heller de särskilda skälen är huvudproblemet, eftersom Mark- och miljööverdomstolen redan slagit fast att även andra skäl än de uppräknade kan prövas.

– Det här hade regeringen kunnat förtydliga i lagtexten och därmed lösa många av de absurda situationer som uppstår. Ersätter man i stället hela systemet med en fri avvägning förlorar vi likabehandlingen. Två likadana bryggor i samma vik kan få olika besked utan tydlig grund, säger hon.

Risken: en rättsosäker övergång på minst ett decennium

Med kommunen som huvudman menar Jirvell att man river upp själva poängen med 2009–2010 års reform.

– En brygga i samma vik kan beviljas i en kommun och nekas i grannkommunen. Och praxis från MÖD blir obsolet när de särskilda skälen försvinner – det tar år att mejsla fram vad ”väsentligt större tyngd” faktiskt betyder, säger hon.

En lagstadgad prioritering av exploateringsintresset är dessutom sårbar EU-rättsligt: beviljar svaga kommuner lov i känsliga miljöer kan besluten angripas av miljöorganisationer enligt Århuskonventionen.

Framför allt lämnar utredningen grundproblemet orört, framhåller Jirvell: strandskyddet ger – till skillnad från biotopskydd och naturreservat – ingen rätt till ersättning när markanvändningen inskränks.

– Inskränker staten din äganderätt med ett nej, bör staten också betala. Annars bär den enskilde notan för ett allmänintresse. Den reform som hade betytt mest för fastighetsägaren saknas helt, säger Giedre Jirvell.

Laga det som brister – byt inte ut det som fungerar

I stället för ett systemskifte förespråkar Jirvell riktade åtgärder: tvinga fram tillämpning av proportionalitetsregeln, slå fast att en brygga eller sjöbod för sin funktion behöver ligga vid vattnet och ska tillåtas vid liten påverkan, inför lättnader för ersättningsbyggnader, behåll de särskilda skälen men komplettera med ”andra omständigheter” som eget skäl – och ge den enskilde rätt till ersättning vid avslag.

– Några fåtal goda punktinsatser har paketerats i ett systemskifte som ingen behöver, som tar ett decennium att sjösätta och som flyttar godtycket från stat till kommun. Laga i stället det som faktiskt brister, säger Giedre Jirvell.